Zaštita prirode u Republici Srbiji
Uvodna razmatranja
Sistem zaštite prirode u Republici Srbiji regulisan je Zakonom o zaštiti prirode ("Sl. glasnik RS", br. 36/2009, 88/2010, 91/2010, 14/2016, 95/2018 i 71/2021, „Zakon“ ), koji uređuje očuvanje prirode, biološke, geološke i predeone raznovrsnosti, kao dela životne sredine.
Najnovijim izmenama Zakona od 14. jula 2021. godine propisana je zabrana izgradnje malih hidroelektrana u zaštićenim područjima, režim izuzeća od zabrane u slučaju energetskih projekata od nacionalnog značaja i definisana je nadležnost Vlade u posebnom postupka utvrđivanju preovladavajućeg javnog interesa (engl. overriding public interest) za projekte koji mogu imati značajan uticaj na ekološki značajna područja koja čine deo ekološke mreže.
Promene nisu donele „revoluciju“ u srpskom sistemu zaštite prirode, međutim, mogu imati značajan uticaj na ulaganja i planiranje projekata u oblasti obnovljivih izvora energije u budućnosti.
Režim zabrane izgradnje malih hidroelektrana u zaštićenim područjima
Zakon zabranjuje izgradnju hidroelektrana unutar svih režima zaštite zaštićenih područja, bez obzira na njihovu projektovanu snagu u skladu sa izmenama u članu 35. Zakona (režim zaštite).
Prema rešenjima koja su bila u primeni do stupanja na snagu izmena i dopuna Zakona potpuna zabrana izgradnje hidroelektrana važila je samo u režimu I stepena zaštite (režim stroge zaštite).
Međutim, bile su dozvoljene investicije u izgradnje mini hidroelektrana uz ograničenje maksimalne snage do 5MW u režimu zaštite II stepena (režim aktivne zaštite), odnosno do 30 MW u režimu zaštite III stepena (režim proaktivne zaštite).
Dosadašnji režim je omogućavao izgradnju mini hidrocentrala čitavim rečnim tokom koji nije obuhvaćen I stepenom zaštite. Imajući u vidu da je u praksi izuzetno mali procenat površine zaštićenog područja nalazi pod režimom stroge zaštite suštinski je bila omogućena izgradnja malih hidroelektrana uz uslov sprovođenja postupka procene uticaja na životnu sredinu pre izdavanja građevinske dozvole.
Od 21. jula (početak primene izmena i dopuna Zakona) praksa izgradnje mini hidroelektrana, u načelu, više neće biti moguća celim vodotokom unutar zaštićenog područja, osim u slučaju izuzeća od zabrane na osnovu posebne odluke Vlade Republike Srbije u skladu sa ovim Zakonom i Zakonom o obnovljivim izvorima energije („Službeni glasnik RS”, broj 40/21).
Izuzeće od režima zabrane izgradnje hidrocentrala u zaštićenim područjima
Vlada može, na predlog Ministarstva rudarstva i energetike, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva za zaštitu životne sredine, dozvoliti projekte izgradnje hidroelektrane na zaštićenom području, „ukoliko se radi o projektima od javnog i opšteg interesa, odnosno o projektima od posebnog ili nacionalnog značaja za Republiku Srbiju“.
Uslov postojanja javnog interesa će postojati naročito ako se izgradnjom hidroelektrane:
- doprinosi sigurnosti rada elektroenergetskog sistema;
- obezbeđuju novi proizvodni kapaciteti za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora koji su neophodni za ostvarivanje planirane dinamike rasta proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora energije, za dostizanje nacionalnih ciljeva definisanih Integrisanim nacionalnim energetskim i klimatskim planom; ili
- kada su novi proizvodni kapaciteti za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora energije potrebni za ostvarivanje ciljeva energetske tranzicije ili ispunjavanje međunarodnih obaveza.
Osnov za izuzeće od zabrane izgradnje hidroelektrana je definisan veoma široko bez jasnih uslova i ograničenja slobode odlučivanja Vlade, koje bi se odnosile na pitanje uslova, kriterijuma i načina donošenja odluka koje mogu imati uticaj na očuvanje prirodnih dobara.
Ocena prihvatljivosti projekata za ekološku mrežu („Ocena prihvatljivosti“)
Područja ekološke mreže čine eocenekološki značajna područja i ekološki koridori koji povezuju ekološki značajna područja u koherentnu mrežu staništa podobnu za očuvanje povoljnog statusa određenih zaštićenih prirodnih biljnih i životinjskih vrsta. Naime, ekološku mrežu čine staništa na teritoriji Srbije koja zadovoljavaju određene naučne kriterijume definisane međunarodnim konvencijama ili direktivama EU o zaštiti određenih staništa divljih vrsta i ptica i koje posebnom uredbom utvrđuje i proglašava Vlada u skladu sa Zakonom.
Projekti koji samostalno ili u sticaju sa drugim planovima i projektima mogu imati značajan uticaj na ciljeve očuvanja i celovitost ekološki značajnih područja podležu postupku ocena prihvatljivosti pre njihovog odobravanja.
Prema tome, ocena prihvatljivosti se sprovodi za projekte mini hidrocentrala bilo koje projektovane snage ukoliko mogu imati uticaj na ekološki značajno područje, bez obzira da li se sprovodi unutar ili van takvog područja.
Ako na osnovu sprovedene ocene prihvatljivosti nadležno organ proceni da projekat mini-hidrocentrale može imati značajan negativan uticaj na ciljeve očuvanja i celovitost ekološki značajnog područja, dužan je da odbije saglasnost („negativna ocena prihvatljivosti“).
Izuzetno, projekat sa negativnom ocenom prihvatljivosti može biti odobren u posebnom postupku za utvrđivanje postojanja preovladavajućeg javnog interesa uz određivanje odgovarajućih kompenzacijskih mera u zamenu za gubitak (prirodnih funkcija) ekološki značajnog područja ili njegovog dela.
U skladu sa poslednjim izmenama Zakona o postojanju preovladavajućeg javnog interesa odlučuje Vlada, na osnovu obrazloženog predloga Ministarstva, koji obavezno sadrži:
- razloge zbog kojih je izveden zaključak da ne postoje druge povoljnije alternative za ostvarenje svrhe projekta od predloženog u skladu sa propisanim kriterijumima;
- razloge zbog kojih je izveden zaključak da su predložene kompenzacijske mere dovoljne da obezbede koherentnost ekološke mreže i da ih je moguće sprovesti u skladu sa propisanim kriterijumima;
- rezultate obaveštavanja i učešća javnosti.
Po prijemu odluke Vlade o utvrđivanju preovladavajućeg javnog interesa Ministarstvo donosi rešenje kojim se utvrđuju kompenzacijske mere.
Da li projekti hidrocentrala mogu biti izuzeti od zabrane izgradnje u zaštićenim područjima po osnovu javnog interesa bez prethodnog sprovođenja ocene prihvatljivosti za ekološku mrežu i postupka utvrđivanja preovladavajućeg javnog interesa i kompenzacijskih mera?
Ekološki značajna područja i ekološki koridori, u smislu Zakona nisu zaštićena područja, već predstavljaju posebnu pravnu kategoriju zaštićenih prirodnih staništa koja je uvedena u srpski pravni sistem u cilju usklađivanja sa zahtevima Direktive 92/43/EEZ o staništima i Direktive 2009/147/EZ o pticama.
Međutim, ekološki značajno područje se mogu geografski preklapati sa zaštićenim područjem. Naime, staništa koja su proglašena ekološki značajnim područjem na osnovu posebnih naučnih kriterijuma mogu ujedno biti deo zaštićenog područja u celini ili u svom određenom delu.
Pri tome, kriterijum za aktiviranje postupka ocene prihvatljivosti je potencijalno dejstvo projekta na ekološki značajno područje a ne lociranje projekta van ili unutar takvog područja. Drugim rečima, hidrocentrala koja se planira na delu rečnog toka van ekološki značajnog područja može i dalje uticati na ciljeve njegovog očuvanja (npr. ako iscrpljuje vodni resurs neophodan za opstanak zaštićene prirodne vrste) zbog čega, u smislu člana 10. Zakona, postoji obaveza izvođenja ocene prihvatljivosti pre odobravanja projekta.
S tim u vezi, režim izuzeća od zabrane gradnje mini hidrocentrale u zaštićenom području po osnovu posebnog javnog interesa u skladu sa članom 35. st. 15. Zakona i članom 5. st. 4. Zakona o obnovljivim izvorima energije potencijalno je u sukobu sa obavezom sprovođenja postupka ocene prihvatljivosti i posebnog postupka utvrđivanja preovladavajućeg javnog interesa i kompenzacijskih mera predviđenog članom 10. Zakona.
Komentar
Važeća rešenja stvaraju pravnu nesigurnosti i regulatorni rizik za zakonito izvođenje projekta po osnovu javnog interesa.
Nejasnoće u pogledu dometa odredbi različitih izvora prava jednake pravne snage, kod kojih postoji prividan sukob, trebalo bi tumačiti na način kojim se postiže komplementarnost, uzajamnost i međusobna usklađenost u njihovoj primeni.
S tim u vezi, pravilna primena Zakona i Zakona o obnovljivim izvorima energije u slučaju projekata koji mogu imati značajan uticaj na ekološki značajna područja bi nalagala da Vlada pre odluke o izuzimanju iz zabrane izgradnje hidrocentrala u zaštićenom području sačeka sa sprovođenjem postupka ocene prihvatljivosti i donese odluku o projektu nakon što se u posebno sprovedenog postupka uveri da:
- javni interes za sprovođenje projekta definisan Zakonom o obnovljivim izvorima energije, u konkretnom slučaju, prevladava u odnosu na javni interes očuvanja ekološki značajnog područja utvrđen Zakonom;
- ne postoji povoljnije opcije kojim bi javni interes mogao biti ostvaren bez narušavanja integriteta ekološki značajnog područja (npr. odsustvo alternativnih lokacija za sprovođenje ciljeva rasta proizvodnje iz obnovljivih izvora energije van zaštićenog područja i/ili povoljnijih metoda proizvodnje energije sa stanovišta područja u kojem se razmatra izvođenje projekta); i
- su kompenzacijske mere koje predlaže nosilac projekta srazmerne gubitku prirodne vrednosti koji će neminovno nastupiti sa sprovođenjem projekta izgradnje hidrocentrale.
S tim u vezi, u slučaju projekata izgradnje hidrocentrala unutar zaštićenog područja koji istovremeno može imati značajan uticaj na ekološki značajno područje Vlada bi, pre donošenja odluke na predlog Ministarstva energetike o izuzimanju projekta iz zabrane zbog javnog interesa, trebalo da sačeka odluku organa nadležnog za sprovođenje ocene prihvatljivosti i, u slučaju negativne ocene projekta, izuzme projekat iz zabrane, tek nakon što sprovede postupak za utvrđivanje preovladavajućeg javnog interesa i kompenzacijske mere.
U suprotnom, Vlada bi odstupila od odredbi Zakona kojima se prenose zahtevi usklađivanja sa zahtevima Direktive 92/43/EEZ o staništima prema kojima se, pre donošenja odluke o izuzeću projekta od zabrane na osnovu javnog interesa, mora utvrditi postojanje sledećih kumulativnih uslova (1) da je javni interes koji se ostvaruje gradnjom pretežući u odnosu na javni interes očuvanja zaštićenog prirodnog dobra, (2) da ne postoje povoljnije alternative za zaštićeno dobro i (3) da su predviđene mere nadoknade srazmerne izgubljenom dobru, u postupku otvorenom za učešće zainteresovane javnosti koja može biti pogođena odlukom.
Na šta nosioci projekata u oblasti obnovljivih izvora treba da obrate pažnju?
Zakon, u načelu, ne ograničava mogućnost gradnje hidrocentrala, solarnih elektrana i vetrogeneratora, bez obzira na projektovanu snagu, izvan zaštićenog područja.
Međutim, mini hidrocentrale i drugi projekti u oblasti proizvodnje iz obnovljivih izvora energije i dalje mogu biti predmet ocene prihvatljivosti u skladu sa članom 10. Zakona, ukoliko izvođenje projekta može imati značajan uticaj na ekološki značajno područje ocena, čak i ako se izvode van zaštićenih područja.
Ocena prihvatljivosti se sprovodi „pre izdavanja lokacijskih uslova, lokacijske dozvole ili drugog odobrenja za sprovođenje ili izvođenje“ (član 10. stav 4. Zakona) projekta.
Transakcioni troškovi, neizvesnost povoljnog procesnog ishoda, dodatno vreme potrebno za ishodovanje građevinske dozvole, dodatni investicioni troškovi mera zaštite i reputacioni rizici mogu uticati na investicionu odluku.
S tim u vezi, nosioci projekta treba da obrate posebnu pažnju na pitanje da li na planiranoj lokaciji ili njenoj blizini postoji područje ili prirodni koridor koji je pod posebnim režimom zaštite kako bi isključili regulatorni rizik ocene prihvatljivosti na započetu investiciju.
Ovaj tekst ne predstavlja pravni savet, već stav autora.
