Opšte odredbe
Javna svojina se u Republiku Srbiju uvodi kao ustavna kategorija, i to članom 86. Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 98/2006 i 115/2021 – amandmani), koji propisuje da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, a da se sredstva iz javne svojine otuđuju se na način i pod uslovima utvrđenim zakonom. Članom 87. propisno je da su prirodna bogatstva, dobra za koje je zakonom određeno da su od opšteg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije u državnoj imovini, a u državnoj imovini mogu biti i druge stvari i prava, u skladu sa zakonom. Fizička i pravna lica mogu steći pojedina prava na određenim dobrima u opštoj upotrebi, pod uslovima i na način predviđen zakonom. Prirodna bogatstva koriste se pod uslovima i na način predviđen zakonom. Imovina autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, način njenog korišćenja i raspolaganja, uređuju se zakonom.
Shodno ovim ustavnim odredbama, Narodna skupština Republike Srbije je 2011. godine usvojila tekst Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/2011; u daljem tekstu: Zakon), koji se primenjuje od 6. oktobra 2011. godine. Ovaj zakon menjan je i dopunjavan više puta tokom godina.
Kako je u obrazloženju Predloga zakona o javnoj svojini navedeno, iz Ustava Republike Srbije proizlazi da država, kao i oblici teritorijalne autonomije (pokrajina) i jedinice lokalne samouprave (opština i grad) imaju pravo javne svojine, te je neophodno zakonom urediti tu mogućnost ovih subjekata, što nužno vodi ukidanju postojećeg svojinskog režima ustanovljenog Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije. Stoga je predloženo donošenje ovog zakona, kojim će se urediti javna svojina. Pored uređenja sistema javne svojine, ovim zakonom će se izvršiti i prenos državne svojine na određenoj imovini Republike Srbije u svojinu autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, što je prethodni uslov za uspostavljanje i vršenje svojinskih prava ovih entiteta. Ova rešenja su u skladu i sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, koju je Republika Srbija ratifikovala i time, između ostalog, preuzela i obavezu da lokalnoj samoupravi obezbedi dovoljna sredstva za obavljanje njenih funkcija.
Javna svojina je, shodno Ustavu Republike Srbije, koncipirana na tri nivoa, i to republičkom – državna svojina, autonomne pokrajine – pokrajinska svojina i jedinica loklane samouprave – opštinska svojina ili gradska svojina. Ovo su jedina tri moguća nosioca javne svojine, što je kasnije i naglašeno kroz dva člana Zakona – član 18. i 19., odnosno izmene i dopune tih članova 2024. godine (Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 94/2024).
Zakon određuje predmet javne svojine, shodno članu 87. Ustava Republike Srbije, kojim je propisno da su prirodna bogatstva, dobra za koje je zakonom određeno da su od opšteg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije u državnoj imovini, a u državnoj imovini mogu biti i druge stvari i prava, u skladu sa zakonom. Zakon razrađuje koje su stvari isključivo u javnoj svojini Republike Srbije i izuzetke od tog pravila, o čemu će biti reči kod tih članova.
Stvari organizacija obaveznog socijalnog osiguranja izuzete su iz režima javne svojine. Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja su organizacije za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Tako, stvari koje su u svojini tih organizacija ne mogu biti u režimu javne svojine. U praksi, u katastrima nepokretnosti, na nepokretnostima koje su u svojini organizacija obaveznog socijalnog osiguranja upisana je privatna svojina.
Zakon o javnoj svojini upućuje na primenu Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa („Službeni list SFRJ“, broj 6/80 i 36/90 i „Službeni list SRJ“, broj 29/96 , RS 115/2005 - drugi zakon), u delu koji reguliše sticanje, vršenje, zaštitu i prestanak prava javne svojine, ako Zakon ta pitanja nije regulisao u celosti ili delimično. Zakon ne reguliše sva pitanja koja se javljaju u pogledu svojine, te se u takvim situacijima mogu primeniti odredbe Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa. Ovde se radi o supsidijarnoj primeni odredaba Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa. Npr. kada postoji susvojina (npr. suvlasnik je nosilac javne svojine, dok je drugi suvlasnik nosilac privatne svojine ili su suvlasnici više privatnih vlasnika i nosilac javne svojine ili su suvlasnici dva nosioca javne svojine i druge mogućnosti), zatim ustanovljavanje službenosti (npr. stvarna službenost na objektu u javnoj svojini) i drugo. Bitno je voditi računa da odredbe posebnih zakona ne mogu biti u suprotnosti sa odredbama Zakona o javnoj svojini, pa se u tim slučajevima takve odredbe neće moći primeniti, što je posebno naglašeno. Ista situacija je ukoliko su odredbe posebnih zakona kojima se uređuje režim stvari u javnoj svojini u suprotnosti sa ovim zakonom, takve odredbe se neće moći primeniti.
Svaka stvar ima svoju namenu, međutim, stvarima u javnoj svojini se namena određuje zakonom ili drugim aktom nadležnog organa, kako bi se nedvosmisleno znalo za šta će određena stvar da se koristi. Pozitivnim propisima određeno je na koji način nosioci javne svojine raspolažu i upravljaju stvarima u javnoj svojini. Zbog toga, zakon ili drugi akt koji donosi nadležni organ nosioca javne svojine propisuje namenu određene stvari u javnoj svojini.
Standard „dobar domaćin“ koristi se u Republici Srbiji u obligacionopravnim odnosima. Takav stepen pažnje niži je od standarda „pažnje dobrog privrednika“, čija je defincija propisana Zakonom o privrednim društvima („Službeni glasnik RS“, broj 36/2011, 99/2011, 83/2014 - drugi zakon, 5/2015, 44/2018, 95/2018, 91/2019, 109/2021 i 19/2025) ili pažnje dobrog stručnjaka, čija definicija se nalazi u Zakonu o obligacionim odnosima („Službeni glasnik SFRJ“, broj 29/78, 39/85, 45/89 - Odluka USJ, 57/89, „Službeni list SRJ“, broj 31/93 i „Službenom glasniku RS“, broj 18/2020). „Dobar domaćin“ nije definisan pozitivnim propisima, ali se pod tim pojmom može zaključiti da označava ponašanje u postupanju kakvo bi imao svaki sopstvenik (vlasnik) stvari, odnosno način korišćenja i upravljanja stvari u javnoj svojini na način kako vi se svaki vlasnik odnosio prema sopstvenoj stvari (održavao, ulagao, obnavljao i slično).
Pre svega, finansijska sredstva i hartije od vrednosti u svojini Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave uređeni su zakonom kojim se uređuje budžetski sistem, odnosno budžet, kao i drugim propisima koji su doneti na osnovu ta dva propisa – podzakonski i drugi akti.
Pravni ražim građevinskog zemljišta uređen je Zakonom o planiranju i izradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/2009, 81/2009, 64/2010 - Odluka US RS, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - Odluka US RS, 50/2013 - Odluka US RS, 98/2013 - Odluka US RS, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - drugi zakon, 9/2020 i 62/2023), poljoprivrednog zemljišta, Zakonom o poljoprivrednom zemljištu („Službeni glasnik RS“, br. 62/2006, 65/2008 - drugi zakon, 41/2009, 112/2015, 80/2017 i 95/2018 - drugi zakon, vodnog zemljišta, Zakonom o vodama („Službeni glasnik RS“, br. 30/2010, 93/2012, 101/2016, 95/2018 i 95/2018 - drugi zakon), šuma i šumskog zemljišta, Zakonom o šumama („Službeni glasnik RS“, br. 30/2010, 93/2012, 89/2015 i 95/2018 - drugi zakon.
Svaki ovaj zakon je poseban zakon u odnosu na Zakon, u pogledu svojinskopravnih pitanja, ali i u odnosu na druge zakone koji regulišu svojinu, odnosno obligacione odnose. Međutim, kako u pogledu pojedinih odredaba ovih propisa postoje neusaglašenosti, naročito imajući u vidu protek vremenskog perioda od kada su pojedini propisi stupili na snagu, a primenjuju se danas, kao i česte izmene i dopune tih propisa, tako treba biti oprezan u tumačenju i primeni odredaba ovih zakona. Primenom pravila tumačenja pravnih normi izbegava se postupanje koje može rezultirati ništavim ili rušljivim pravnim poslom, odnosno postupanjem protivno nameri zakonodavca.
Ovaj tekst predstavlja stav autora i ne predstavlja pravni savet. Stavovi izneti u tekstu ne moraju nužno odražavati uređivačku politiku portala.
Autor: Jelena Radulović, master pravnik
Viber kanal LAWLife portal za pravo i privredu.
Pridružite se za najnovije pravne i poslovne informacije.
